解讀黨內(nèi)監(jiān)督條例及修訂意義

　日，向全社會(huì)公布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。在2003年的最后一天，這個(gè)條例已以中央文件形式在黨內(nèi)頒布。

　　作為建黨以來(lái)的第一部黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，監(jiān)督條例的頒布施行在黨內(nèi)外引起巨大反響，有人稱(chēng)其為“中國(guó)共產(chǎn)黨制度反腐的重要里程碑”，也有人評(píng)價(jià)其為“黨內(nèi)制度監(jiān)督的一把利劍”。

　　應(yīng)時(shí)而生勢(shì)所必然

　　“黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺(tái)，是建黨82年、執(zhí)政54年來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐的集大成，是走向制度監(jiān)督的里程碑。”長(zhǎng)期研究制度反腐敗的學(xué)者李永忠如此評(píng)價(jià)。

　　李永忠說(shuō)，歷史上，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，鄧小有兩個(gè)“最重要”的論斷。一個(gè)是在1962年，他在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上作出重要論斷：“對(duì)最重要的監(jiān)督是來(lái)自黨委會(huì)本身。”第二個(gè)論斷是在18年后，他指出：“最重要的是要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查。”

　　1990年3月12日，十三屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，首次明確指出要擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例。1990年后的13年里，十四屆四中全會(huì)、十五屆六中全會(huì)都一再重申擬定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，并從十四大之后著手起草工作。

　　黨的十六大明確提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并要求重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。以胡錦濤同志為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體果斷決策，將制定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》列入了重要工作日程，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的艱苦努力，條例最終誕生。

　　黨內(nèi)監(jiān)督條例的誕生，也來(lái)自現(xiàn)實(shí)的需要。李永忠說(shuō)，一方面是“一把手”腐敗案件頻發(fā)，另一方面又存在“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。現(xiàn)行體制下，一些地方和部門(mén)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)很難對(duì)同級(jí)黨委執(zhí)行黨的路線、方針、政策的情況實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督檢查;在查處的眾多腐敗案件中，同級(jí)紀(jì)委檢舉揭發(fā)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委班子違紀(jì)違法的案例也十分少見(jiàn)。

　　“制度問(wèn)題更帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長(zhǎng)期性”。事實(shí)一再證明，反腐敗，特別是防治“一把手”腐敗，根本之策不僅在于建立“專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)”，而且在于健全一套能“進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”的“剛性”制度。所以，黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺(tái)，實(shí)乃應(yīng)時(shí)而生，勢(shì)所必然。

　　五個(gè)特點(diǎn)引人關(guān)注

　　“系統(tǒng)地回答了監(jiān)督者的地位、權(quán)力，以及監(jiān)督的重點(diǎn)、路徑、辦法等重大現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題。”不少專(zhuān)家這樣來(lái)概述黨內(nèi)監(jiān)督條例的主要內(nèi)容。

　　條例共分5章：“總則”、“監(jiān)督職責(zé)”、“監(jiān)督制度”、“監(jiān)督保障”、“附則”，共47條，6600余字。“發(fā)展黨內(nèi)民主、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”則是貫穿條例通篇的主線。李永忠認(rèn)為，條例有五個(gè)特點(diǎn)，引人注目：

　　第一次正式確立各級(jí)紀(jì)委為黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。紀(jì)委作為同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的兩個(gè)委員會(huì)之一，不能等同于同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)。有些人以前有模糊認(rèn)識(shí)，一個(gè)原因是紀(jì)委的監(jiān)督地位規(guī)定不清。按照監(jiān)督條例規(guī)定，紀(jì)委在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，專(zhuān)司黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力。從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而言，中央紀(jì)委在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作;從職責(zé)劃分而言，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，在對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督乃至查處違紀(jì)案件上有相對(duì)獨(dú)立性。

　　明確提出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，這是另一特點(diǎn)。李永忠認(rèn)為，權(quán)力的架構(gòu)是個(gè)“金字塔”，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督則應(yīng)呈“倒金字塔”：權(quán)力有多大，對(duì)其監(jiān)督的力量也應(yīng)有多大，否則權(quán)力必然失控。

　　監(jiān)督條例首次規(guī)定了黨代表的監(jiān)督責(zé)任，從而為推行黨代會(huì)常任制找到了好的切入點(diǎn)，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主有重大的意義。按照條例規(guī)定，黨的各級(jí)代表大會(huì)代表在代表大會(huì)閉會(huì)期間，除履行黨員的監(jiān)督責(zé)任和享有黨員的監(jiān)督權(quán)利外，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)其選舉產(chǎn)生的黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)及其成員進(jìn)行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的意見(jiàn)和建議。

　　將實(shí)踐證明行之有效的監(jiān)督辦法上升為制度，這是又一特點(diǎn)。條例第三章用10節(jié)的篇幅，分別對(duì)10項(xiàng)監(jiān)督制度進(jìn)行了具體規(guī)定。其中的集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、巡視、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)等制度，可以說(shuō)是監(jiān)督制度的創(chuàng)新和特點(diǎn)。比如巡視制度，它有利于解決“同體監(jiān)督”軟弱無(wú)力和“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題，特別是有利于加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。

　　專(zhuān)家指出，條例在監(jiān)督條例中正式載明：“黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽(tīng)取意見(jiàn)，推動(dòng)和改進(jìn)工作。”這就以黨的法規(guī)形式，正式確認(rèn)輿論監(jiān)督的地位和作用，其意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。

　　黨內(nèi)監(jiān)督邁出的一大步

　　“監(jiān)督條例的出臺(tái)，看起來(lái)是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一小步，實(shí)質(zhì)是發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)格黨的紀(jì)律、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的一大步。”李永忠認(rèn)為，沒(méi)有以制度為載體的民主，常流于形式;缺乏以制度為保障的監(jiān)督，易走過(guò)場(chǎng)。條例的出臺(tái)將對(duì)我國(guó)反腐敗進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　條例的出臺(tái)，大大拓展了黨內(nèi)監(jiān)督的空間。誰(shuí)負(fù)有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、達(dá)到什么效果，條例都作了具體規(guī)定。不接受監(jiān)督或不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，都會(huì)受到條例的嚴(yán)肅追究。特別是，紀(jì)委作為實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，有了黨內(nèi)監(jiān)督條例這一“尚方寶劍”，其監(jiān)督權(quán)威進(jìn)一步得到確認(rèn)，行使監(jiān)督權(quán)也就有規(guī)可依，有矩可憑。

　　條例的出臺(tái)，為進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主提供了制度保障，可以預(yù)見(jiàn)，黨內(nèi)的民主氛圍將不斷濃厚。在中央紀(jì)委第二次全會(huì)上，胡錦濤鄭重向全黨宣布，誠(chéng)懇接受全黨的監(jiān)督，為黨內(nèi)監(jiān)督工作帶了個(gè)好頭。在這方面，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也有嚴(yán)格規(guī)定：中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作;中央紀(jì)委常委會(huì)向中央紀(jì)委全體會(huì)議報(bào)告工作;地方各級(jí)黨委常委會(huì)、紀(jì)委常委會(huì)分別向委員會(huì)全體會(huì)議每年報(bào)告工作一次;設(shè)常委會(huì)的基層黨組織的黨委常委會(huì)、紀(jì)委常委會(huì)分別向委員會(huì)全體會(huì)議每年報(bào)告工作一次。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，監(jiān)督條例規(guī)定的10項(xiàng)監(jiān)督制度，將形成一張嚴(yán)密的監(jiān)督之網(wǎng)，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的權(quán)力行使將得到更嚴(yán)格規(guī)范。比如，在述職述廉方面，各省、市、縣的各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員向同級(jí)黨委全會(huì)述職述廉已漸成制度。“慕馬案”后，新一屆沈陽(yáng)市委大規(guī)模推行專(zhuān)項(xiàng)述廉，并取得良好效果，2004年沈陽(yáng)市已經(jīng)把述廉作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度固定下來(lái)。