十八屆五中全會29日閉幕，會議決定，要促進(jìn)人口均衡發(fā)展，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，這也意味著獨(dú)生子女的政策開始退出歷史舞臺。

公報指出，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。

這是繼2013年，十八屆三中全會決定啟動實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策之后的又一次人口政策調(diào)整。

目前，我國的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重扭曲，深度老齡化與嚴(yán)重少子化共存，此前預(yù)期中的第四次嬰兒潮并未如期而至。不少人士呼吁，中國應(yīng)該果斷停止計劃生育。

2013年，我國啟動了單獨(dú)二孩政策，相關(guān)方面預(yù)計每年將新增人口200萬左右，但事實(shí)上，僅增加出生人口47萬。根據(jù)國家衛(wèi)計委的統(tǒng)計，截止到5月底，全國1100多萬單獨(dú)夫妻僅有145萬申請再生育。

計劃生育作為基本國策仍然不會動搖，但在開放單獨(dú)二孩之后如此短的時間里允許普遍二孩，實(shí)在有些意料之外，不過也在情理之中。

此外，二孩政策的開放意味著“獨(dú)生子女”這個詞將會成為歷史，而80后和部分90后將成為唯一的一代獨(dú)生子女，他們未來可能會面臨著贍養(yǎng)四位老人并撫養(yǎng)兩位孩子的責(zé)任，身上的擔(dān)子可不輕。

浙江單獨(dú)二孩出生遠(yuǎn)低于預(yù)期

國家統(tǒng)計局的人口變動抽樣調(diào)查曾顯示，目標(biāo)人群中，只有43%的有再生育打算。這意味著，浙江省實(shí)際申請再生育的家庭，要比國家調(diào)查的數(shù)據(jù)，還要再下降一半。

省衛(wèi)計委今年7月1日公布的《浙江省實(shí)施單獨(dú)兩孩政策的統(tǒng)計監(jiān)測分析報告》(下文簡稱《報告》)顯示，1月17日實(shí)施單獨(dú)兩孩政策，預(yù)計今年()至年底實(shí)際新增出生5萬多人。政策實(shí)施兩年，共新增出生約8萬人，這在實(shí)際上遠(yuǎn)低于原來政策研究預(yù)期的兩年20萬多生的預(yù)計(頭五年新生寶寶年均增量應(yīng)該在10萬人左右)。

根據(jù)省衛(wèi)計委以6月1日為標(biāo)準(zhǔn)時間的統(tǒng)計顯示，在全省69.23萬對符合單獨(dú)兩孩生育政策的夫婦中，實(shí)際可以再生育的目標(biāo)人群為553344個家庭。已經(jīng)批準(zhǔn)的家庭的數(shù)量只是占了19.90%。

二孩政策落地，恐怕還要再經(jīng)歷三個步驟??

第1關(guān) 的決定.

第2關(guān) 國務(wù)院制定調(diào)整意見，全國人大常委會批準(zhǔn).

第3關(guān) 各地實(shí)施方案報批.

第4關(guān) 地方人大修訂計生條例.

可以生育二胎的法定情形：

1. 夫妻雙方都是獨(dú)生子女的，這包括城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村村民;

2. 經(jīng)指定機(jī)構(gòu)鑒定，第一個子女為病殘兒，不能成長為正常勞動力的;

3. 婚后一定年限(如5年)不孕(育)，經(jīng)指定醫(yī)療單位診斷證明為不孕(育)癥，按照《中華人民共和國收養(yǎng)法》的規(guī)定收養(yǎng)一個子女后又懷孕的;

4. 夫妻為再婚(含一方再婚、一方初婚的情況)的，原婚子女?dāng)?shù)量滿足一定條件的(通常雙方子女?dāng)?shù)量之和不超過2人);

5. 夫妻雙方或一方是少數(shù)民族的且滿足一定條件的;

6. 夫妻雙方或一方為農(nóng)業(yè)戶籍且滿足一定條件的(如偏遠(yuǎn)山區(qū)夫妻只育有一女孩的、男方在有女無兒家落戶的等);

7. 夫妻一方有一定級別因公傷殘的;

8. 夫妻一方從事特殊工作滿足一定條件的(如持續(xù)從事礦井采掘、出海捕撈等工作5年以上等);

9. 夫妻一方或雙方是特殊身份的(如農(nóng)業(yè)人口的夫妻雙方是烈士的獨(dú)生后代、被解救回鄉(xiāng)其被拐賣期間生育的子女不再與其共同生活的婦女等);

10. 其他法律、法規(guī)規(guī)定的條件。(具體可以查詢當(dāng)?shù)囟�胎生育政�?

十八屆五中全會公報允許普遍二孩政策

以“單獨(dú)二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經(jīng)歷4個關(guān)鍵程序：第1關(guān)：的決定;第2關(guān)：國務(wù)院制定調(diào)整意見，全國人大常委會批準(zhǔn);第3關(guān)：各地實(shí)施方案報批;第4關(guān)：地方人大修訂計生條例。國家衛(wèi)計委下屬的中國人口與發(fā)展研究中心主任姜衛(wèi)昨日表示，全面落實(shí)該政策還需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最終落地。

開放二孩要先修法

姜衛(wèi)透露，允許普遍二孩政策落實(shí)應(yīng)該是參照“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施。他強(qiáng)調(diào)，允許普遍二孩依舊需要依法落實(shí)，首先有個修法的過程。

2013年11月，十八屆三中全會決定啟動實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策。當(dāng)年12月國務(wù)院就向全國人大常委會提交了“調(diào)整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會就通過、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》。

該《意見》明確了各地落實(shí)“單獨(dú)二孩”的實(shí)施方案。首先，各省(區(qū)市)的政府制定實(shí)施方案，接著報國務(wù)院主管部門(即國家衛(wèi)計委)備案。之后，各省人大或其常委會修訂地方性法規(guī)。

搶生屬違法要罰款

目前，根據(jù)我國《人口與計劃生育法》，各省份計劃生育的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。姜衛(wèi)介紹，國家僅對計劃生育政策做出原則性的規(guī)定，而具體的生育政策在省級層面制定。我國正式啟動“單獨(dú)二孩”政策后，多地相應(yīng)地修改了計劃與生育條例。這導(dǎo)致了各地政策的落地出現(xiàn)了時間差。

如1月，浙江、安徽、江西三省率先啟動“單獨(dú)二孩“政策，3月至6月多數(shù)省份集中實(shí)施，9月政策全面落地。地方政策的出臺時間決定了新生兒的身份是否合法。

對于政策落地之前“搶生”單獨(dú)二孩者的處理，各地也有不同。

此前媒體曾統(tǒng)計，江西、浙江、天津、北京、陜西、上海、四川、甘肅、重慶、廣東、遼寧、湖南、云南、福建、內(nèi)蒙古、黑龍江、貴州等17個省市自治區(qū)明確規(guī)定在政策落地之前“搶生”單獨(dú)二孩者屬違法，仍需按規(guī)定進(jìn)行罰款。

允許普遍二孩每年或新增數(shù)百萬人

10月29日閉幕的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議提出，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這是實(shí)施了30多年的計劃生育政策的重大調(diào)整，預(yù)示著計劃生育政策改革的大幕正式拉開。

促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。

十八屆五中全會于10月26日至29日在北京舉行。全會提出，全面放開二孩生育的背景，是中國人口形勢已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，這些變化包括生育率進(jìn)入超低水，以及性別比失衡、老齡化和少子化等。其中，生育率過低成為談?wù)撟疃嗟膯栴}之一。

多位人口學(xué)專家表示，全面放開二孩是生育政策調(diào)整的進(jìn)步。據(jù)多位學(xué)者的測算，全面放開而后新生兒的出生峰值可能在2017年到來，最樂觀的估計新增人口峰值不會超過800萬，對于提升生育率、扭轉(zhuǎn)中國人口形勢的作用可期，具體效果仍有待觀察。

每年或新增人口300-800萬

從“單獨(dú)”二孩到全面二孩的政策推進(jìn)，官方的解釋是為了避免生育堆積，穩(wěn)突進(jìn)政策。

今年3月，中國人民大學(xué)人口學(xué)院教授、中國人口學(xué)會會長接受采訪時認(rèn)為，根據(jù)2011年的數(shù)據(jù)，中國大概有1.5億獨(dú)生子女家庭，這些都是“全面二孩”的目標(biāo)人群。

他分析，如果1.5億個家庭中最終只有50%-60%的比例生育二孩，出生人口規(guī)模依舊會很大。選擇在“全面二孩”政策實(shí)施前，先實(shí)行一段時間“單獨(dú)二孩”政策，可以先釋放一部分生育能量，從而實(shí)現(xiàn)政策穩(wěn)的過渡。

根據(jù)官方最新信息，符合政策的單獨(dú)夫婦共有1100萬對，全國各地啟動時間不等，到末有107萬對單獨(dú)夫婦申請再生育。所占比例只有目標(biāo)人群的十分之一。

人口學(xué)專家、美國霍普金斯大學(xué)生物統(tǒng)計學(xué)博士黃文政表示，“全面二孩”實(shí)施后可能在2017年出現(xiàn)生育高峰。他預(yù)測，“全面二孩”每年帶來的新增人口在300萬-800萬之間，估計中值為500萬。他的預(yù)測是基于人口普查和年國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，使用人口預(yù)測模型得出的。

但黃文政也從其他角度粗略地解釋了他的估算。他提到，在1.5億生育了獨(dú)生子女的家庭中，孩子在0?15歲的家庭大約有7000萬?8000萬，這部分家庭應(yīng)該是符合生育二孩政策并且年齡合適的生育主體。這其中，再除去符合“單獨(dú)二孩”和農(nóng)村“一孩半”政策的獨(dú)生子女家庭，最后可能有6000萬左右可能受益于“全面二孩”政策。

按照“單獨(dú)二孩”第一年的申請比例和最終實(shí)際出生人口來判斷，“全面二孩”后新增年出生人口在300萬-800萬之間，中值為500萬。加上目前每年1700萬左右的出生人口，2017年出生的總?cè)丝谠?000萬?2500萬之間，中間值為2100萬。

北京大學(xué)人口所教授喬曉春認(rèn)為，“全面二孩”并不會像此前有關(guān)部門擔(dān)心的那樣，每年增加的出生人口最高估計只有600-700萬，加上目前1600萬左右的年出生人口，年出生人口峰值在2200萬左右，但這樣的水預(yù)計只會持續(xù)一兩年，很快就會一路走低。

獨(dú)立人口學(xué)者、《人口危局》作者何亞福的觀點(diǎn)更加保守。他估計第一年申請的人數(shù)可能只有600萬左右，而實(shí)際出生的可能只有400萬左右。何亞福的結(jié)論依據(jù)公開數(shù)據(jù)和“單獨(dú)二孩”的申請比例測算得出。

黃文政表示，從2015至2025年10年間，24至29歲的生育旺盛期女性數(shù)量將從7387萬降至4116萬，這意味著10年后即使生育率保持不變，出生人數(shù)也將萎縮接一半。

人口形勢已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變

如果從1980年“一胎化”算起，中國的計劃生育政策已經(jīng)實(shí)施了35年。相比當(dāng)初擔(dān)心“人口爆炸”，今天中國的人口形勢已經(jīng)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。生育率過低、人口老齡化、性別比失衡、青年占比下將等問題已經(jīng)成為共識。

按照北京大學(xué)社會學(xué)系人口學(xué)者郭志剛的研究，自1995年以來中國的生育率就處于不足1.5的低水，遠(yuǎn)低于官方口徑1.8。而出生性別比自1982年就偏離正常范圍。

人口學(xué)界認(rèn)為，中國的生育率維持在2.2左右才能保證世代更替衡，生育率過低將導(dǎo)致人口負(fù)增長。出生性別比失衡將引發(fā)一系列社會問題。

隨著生育管制政策的持續(xù)，生育率持續(xù)走低。據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)，中國當(dāng)年生育率為1.18，如果再加上漏報的數(shù)據(jù)，學(xué)界普遍認(rèn)為仍在1.5以下，遠(yuǎn)低于世界2.5的世界均水。而中國治理性別比失衡13年，依然未將其拉回正常值。

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌表示，學(xué)界呼吁調(diào)整人口政策由來已久，學(xué)者們在2004年、2009年和進(jìn)行過3次影響較大的“建言”。2004年的“建言”就提到，中國應(yīng)實(shí)行“分類實(shí)施、逐步放開、兩步到位、穩(wěn)過渡”的人口政策調(diào)整方案。每年“兩會”，全國人大代表和政協(xié)委員，都有不少人提交相關(guān)建議。民間的呼聲更是不計其數(shù)。

2013年十八屆三中全會，相應(yīng)呼聲，啟動“單獨(dú)”二孩政策，即允許一方是獨(dú)生子女的夫婦生育第二個孩子。人口政策的調(diào)整邁出重要一步。

公開信息顯示，符合政策的“單獨(dú)”夫婦共有1100萬對，全國各地啟動時間不等，到末有107萬對單獨(dú)夫婦申請再生育。所占比例只有目標(biāo)人群的十分之一。截至今年5月底，申請生育二孩的人數(shù)也只有13%左右。呈現(xiàn)逐漸走低趨勢。

郭志剛說，這一結(jié)果另許多學(xué)者都沒有想到。之后，全面放開二孩的呼聲持續(xù)高漲。

諸多信號顯示政策獲將調(diào)整

今年初開始，有關(guān)“五中全會”全面放開二孩的消息就開始流傳。在國家衛(wèi)計委舉行的歷次新聞發(fā)布會上，何時全面放開二孩生育被頻頻問起，衛(wèi)計委的回答則偏保守。

今年4月，一條“全放開‘二孩’生育已報國家通過并認(rèn)定，預(yù)計在5月份之前將下發(fā)紅頭文件到各級政府”的消息，在社交媒體臺傳開。記者向國家衛(wèi)計委核實(shí)，宣傳司司長毛群安稱“沒有這個可能”。

7月10日的國家衛(wèi)計委例行新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)計委首次對“全面二孩”表達(dá)明確態(tài)度。基層指導(dǎo)司司長楊文莊稱，“我們現(xiàn)在正在按中央的要求抓緊推進(jìn)有關(guān)工作”。

7月底，有媒體報道國家衛(wèi)計委正在對全面放開二孩等工作進(jìn)行評估，最快年內(nèi)可以實(shí)行。10月底，一份《中國未來人口發(fā)展報告》據(jù)稱已上遞到?jīng)Q策層，該報告建議立即全面放開二孩政策。

一位知情人士告訴記者，這份報告實(shí)際上遞交給了國家衛(wèi)計委，并且是在國家衛(wèi)計委要求下進(jìn)行調(diào)研撰寫的。他說，這種情況很少見，顯示決策層已經(jīng)非常重視這一問題。

10月26日召開的十八屆五中全會，將制定“十三五”規(guī)劃剛要，這也成為“全面二孩”的期待所在。一位渴望生育二孩的70后母親告訴記者，這幾天她每隔幾分鐘就要刷新一次新聞，甚至因此失眠。她已40歲，“不能再等了”。

幾日，多位人口學(xué)專家表示，十八屆五中全會可能將有重大人口政策調(diào)整信息釋放，“只是看怎么表述了”。

人口學(xué)專家易富賢分析，按照以往的政策發(fā)布慣例，全會的“公報”主要談黨的重大方針，有關(guān)計劃生育政策調(diào)整的具體內(nèi)容，可能將在隨后兩天的決定中公布