日，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(以下簡稱《意見》)，部署在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，提出到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接;2020年前，全面建成公、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉居民的老年基本生活。

建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，合并實施新農保和城居保，形成制度名稱、政策標準、管理服務、信息系統“四個統一”，使全體人民公地享有基本養老保障，是我國經濟社會發展的必然要求和推進“新四化”建設的需要，既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，也有利于使群眾對民生改善有穩定的預期，對于拉動消費、鼓勵創新創業，具有重要意義。

《意見》規定，年滿16周歲(不含在校學生)，非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。

新政出臺之后，農民工、城鎮非從業居民最受益

城鄉居民養老保險繼續實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。個人繳費標準統一歸并調整為每年100元至2000元12個檔次，省級政府可以根據實際情況增設繳費檔次，參保的城鄉居民自主選擇繳費檔次，多繳多得。集體補助方面，在原有政策基礎上增加了公益慈善組織的資助，以利于進一步拓寬籌資渠道，提高參保人員的待遇水。政府補貼方面，《意見》強調對選擇較高檔次標準繳費的人員適當增加補貼金額，并明確規定對選擇500元及以上繳費檔次的補貼標準不低于每人每年60元，進一步強化了多繳多補的激勵機制。

國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶，無論在哪繳費，也無論是否間斷性繳費，個人賬戶都累計記錄參保人權益。個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼、集體補助及其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按國家規定計息。

城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，并支付終身。基礎養老金由中央確定最低標準，并將建立正常調整機制。地方政府可根據實際情況提高當地基礎養老金標準，對長期繳費的，可適當加發基礎養老金，以鼓勵長繳多得。城鄉居民養老保險待遇領取人員死亡的，從次月起停止支付其養老金。有條件的地方政府可以結合本地實際探索建立喪葬補助金制度。

參加城鄉居民養老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移，可跨地區轉移城鄉居民養老保險關系，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，繼續參保繳費的，繳費年限累計計算。

《意見》要求省級人民政府切實加強城鄉居民養老保險經辦能力建設，科學整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，充實加強基層經辦力量，做到精確管理，便捷服務。各地要加強信息化建設，大力推行全國統一的社會保障卡，方便參保居民持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。

農民工、城鎮非從業居民最受益

“毫無疑問，暫行辦法出臺的最大受益者是農民工群體和城鎮非從業居民。”中央財經大學教授褚福靈說，“當然，前者人數眾多，后者則相對較少。”

人社部統計，2012年全國農民工總量達到2.62億人，同期參加城鎮職工養老保險的農民工人數僅為4543萬。換言之，絕大部分農民工都游離在這一制度之外。

而截至2013年底，全國參加城鄉居民養老保險的總人數達到4.98億，其中2399萬為城鎮非從業居民。

“按照相關規定，參加城鎮職工養老保險繳費滿15年才能享受待遇。”褚福靈解釋說，“以前沒有銜接辦法，不夠15年很可能錢就白繳了，所以很多農民工和城鎮非從業居民寧肯參加待遇較低的城鄉居民養老保險。”

人力資源和社會保障部相關負責人也坦言，隨著我國的不斷完善和深化、城鎮化的加快發展，跨地區流動就業、往返城鄉就業已成為常態。

“現在，城鎮職工養老保險制度與城鄉居民養老保險制度間不銜接的矛盾開始顯現。”這位負責人強調，“盡早解決參保人員在不同的養老保險制度之間銜接的問題，已成為完善養老保險制度的必然要求和社會各界的熱切期盼。”

本次出臺的暫行辦法規定，參保人員達到城鎮職工養老保險規定的法定退休年齡后，可以申請辦理城鄉養老保險制度銜接手續，只要在城鎮職工養老保險繳費年限滿15年(含延長繳費至15年)的，就可以從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險并享受相應的待遇，如果不滿15年，可以從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險。

此外，參保人員無論是從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，還是從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移，累計計算權益。

可進可退，三方共贏

“有時出來打工，有時回鄉種地，職工保險退休待遇高，但有年限門檻，不如把錢揣在兜里踏實，所以我就上了城鄉居民養老保險。”來自湖南農村的羅百虎代表了很多農民工，“現在說是能轉換了，那就放心了，反正個人交的錢還是自己的。”

暫行辦法的出臺，使廣大農民工和城鎮非從業居民進可在城鎮職工養老保險參保繳費并享受相應的待遇，退可由城鄉居民養老保險制度“兜底”。

同時，暫行辦法還有一定的引導性：參保人員從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險的，參加城鎮職工養老保險的繳費年限合并計算為城鄉居民養老保險的繳費年限;反之則不合并計算或折算為城鎮職工養老保險的繳費年限。

“因為有年限折算，可以多拿錢，這實際上是在引導更多人加入城鎮職工養老保險。”褚福靈說。

人社部相關負責人也坦言，解決了兩種制度銜接問題，對于提高勞動者參保繳費的積極性，擴大養老保險覆蓋范圍具有積極的推動作用。

“農民進城后，保障就業是根本，同時還要維護他們的住房、醫療、教育和社會保障等基本公共服務權利，不但吸引現在還在農村的農民進來，更要使他們進了城還能留得住。”這位負責人說。

“順向發展”是關鍵

“暫行辦法的另一個亮點是按照優先保留待遇較高的城鎮職工養老保險關系的原則，明確了對參保人員重復繳費和重復領取待遇情況的處理意見。”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文說。

這位專家指出，在兩種制度分割的情況下，重復參保是很難避免的，明確了對參保人員重復繳費和重復領取待遇情況的處理意見，體現了社保制度的嚴肅性和公性。

“‘順向發展’是養老保險制度下一步改革需要考慮的主要問題之一。”鄭秉文說，“城鎮化的方向是農村人口越來越少，城鎮人口越來越多，社保制度的進一步發展一定要順勢而為。”

據人社部統計，2013年我國城鄉居民基本養老金月人均達到81元。而民政部數據顯示，截至2013年8月，中國均城市、農村低保標準分別為每人每月352元、189元。也就是說，城鄉居民養老保險待遇不及低保一半。

“對于50多歲進入城鎮的農民來說，他們很可能已經沒有能力繳納15年城鎮職工養老保險了，那憑著城鄉居民養老保險待遇顯然是很難在城市里生存的。”鄭秉文直言不諱，“如何解決這一問題需要我們重點研究。”

這位專家指出，如果用城鎮職工養老保險基金為其支付不足部分，顯然是不公的;而財政補貼歸根結底也是納稅人的錢。

“城鎮化是有成本的，我建議成立一個基金，其資金來源可以商榷。”鄭秉文說，“但只要‘順向發展’，這個成本就必須支付，希望能夠盡快找到一個衡的方案。”