柳學智：事業單位改革與社會事業發展

　　國務院日前決定全面啟動機關事業單位工作人員養老保險制度改革，標志著養老金“雙軌制”的破冰，四千萬機關事業單位人員將和企業職工一樣繳納養老金。

　　事業單位改革是當前全面深化改革的重要內容，作為我國公共服務的主要提供者，事業單位改革涉及公共服務的供給，涉及全體社會成員的切身利益，涉及社會事業的健康發展。

　　事業單位改革的歷史軌跡

　　改革開放以來，隨著我國經濟和行政體制改革的不斷深化，事業單位改革也如影隨形。

　　1984年，中央提出“發展商品經濟”，經濟體制改革全面啟動。發展商品經濟需要改革原先適應計劃經濟體制的政府管理方式，于是開始了以精簡機構為主的行政體制改革：改革科技體制，促進科研機構與企業的結合;改革教育體制，劃分中央和地方的事權，實行義務教育，發展職業教育，擴大高等教育辦學自主權;改革衛生事業單位，擴大衛生機構自主權，發展集體衛生機構;改革藝術表演團體體制，調動社會力量興辦藝術表演事業的積極性，增強藝術表演團體的生機和活力。

　　1992年，中央提出“建立”，為適應市場經濟發展，以轉變政府職能為重點的行政體制改革隨之啟動，1993年，中央提出事業單位改革的方向是實行政事分開，推進事業單位的社會化，事業單位改革與行政體制改革同步進行。1998年，《事業單位登記管理暫行條例》頒布施行，事業單位實行登記管理。此后，事業單位改革在各領域不斷推進，各地方也開展了事業單位改革的綜合試點。

　　2008年，中央下發《關于深化行政管理體制改革的意見》，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對事業單位進行分類改革。為了探索經驗，國務院在山西、上海等地進行事業單位改革試點。2011年，國務院下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，對事業單位分類改革進行總體部署。至此，事業單位改革的頂層設計已基本完成，分類推進事業單位改革工作已全面展開。

　　我國社會事業發展的主要問題

　　為社會提供公共服務是社會事業的主要任務，經過不斷的改革發展，我國社會事業取得了長足的進步，但是仍然面臨嚴峻的問題：

　　從供給總量上，在教育、衛生、住房、就業、社保等主要民生領域，相對于社會的總體需求，公共服務的總體供給嚴重不足。

　　歷史上，事業單位是從政府機關分離出來的，事業單位管理體制基本上是行政管理體制的延伸，政府部門按照行業、經費投入方式等標準劃分事業單位類別，直接管理事業單位的人財物及日常業務，事業單位成為主管部門的附屬，行政化傾向嚴重，自主性不高，公共服務主體意識淡薄。隨著經濟社會的快速發展，社會成員的公共服務需求發生了深刻變化，需求結構不斷升級，新的需求不斷涌現，這就要求作為公共服務主體的事業單位適應這一變化，在職能定位、組織結構、管理方式上做出相應的調整，但是事業單位的行政管理模式不適應社會事業發展的新趨勢，與公共服務新需求之間的矛盾越來越突出，嚴重制約事業單位發展活力。

　　目前我國公共服務供給不足，不是公共財政沒有能力，而是公共財政的支出結構不夠合理，公共服務支出在公共財政中所占比例過低是公共服務供給不足的主要原因之一。在實踐中，政府雖然制定了一些支持社會事業發展的財政政策和稅收優惠政策，但往往難以落實到位。

　　從監督管理上，隨著公共服務主體的多元化，各種服務主體提供公共服務的動機、能力、資源、質量等存在很大差異，這給公共服務的監督管理提出了更高要求。

　　深化事業單位改革，促進社會事業發展

　　(一)進一步明確事業單位的職能定位

　　歷史上，事業單位是我國行政體制改革中從政府機關中逐步分離出來的一種組織形態。行政體制改革的總體趨勢是轉變政府職能，建立服務型政府，將政府職能定位于宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務。深化事業單位改革，就是要進一步明確事業單位在政府機關、事業單位和企業三類組織形態中的職能定位，將相互交叉的職能剝離歸位，將政府職能中對于事業單位和企業微觀管理的職能剝離出來，分別還給事業單位和企業;將事業單位承擔的政策制定和監管的職能還給政府，將事業單位提供的不具有公共服務性質的產品和服務交由企業提供。通過職能剝離歸位，使政府機關、事業單位、企業三類組織的職能清晰明了，按照各自的職能定位履職盡責。

　　(二)激發社會事業發展活力

　　歷史上事業單位的管理體制一直類似于政府機關，要激發事業單位提供公共服務的活力，必須改革事業單位的管理體制。在進一步明確事業單位的職能定位，政府機關退出了對事業單位的微觀管理之后，事業單位必須建立法人治理結構，履行真正的法人職責。在法人治理結構基礎上，逐步建立和完善事業單位的人事管理、財務管理和業務發展各項制度，形成激勵約束機制，真正激發事業單位提供公共服務的活力。

　　與此同時，還必須調動其他社會力量興辦社會事業的積極性，在公共服務非營利性統一原則下，使各種力量在興辦社會事業中具有等的主體地位：不僅要有相同的社會事業準入標準，而且要有等的財政和稅收政策，還要有公的公共服務采購政策。

　　(三)政府對社會事業發展的支持與監管

　　在政府的政策支持中，首先是財政支持。對于直接關系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩定的基本公共服務，公共財政必須托底;對于非基本公共服務，根據具體服務的內容和性質，明確公共財政的合理分擔比例。與此同時，創新財政支持方式，改變以前財政撥款方式，應根據服務的質量和數量進行財政補貼，或者以政府購買服務的方式進行，并對財政資金使用情況進行績效考評，這樣既能調動服務主體的積極性，還有利于形成各類服務主體公競爭的環境。

　　除財政支持外，政府還應通過稅收政策支持社會事業的發展。根據公共服務非營利性原則，對于不同性質的公共服務，制定和落實相應的稅收優惠政策。對于不同的公共服務提供主體，無論是事業單位還是其他社會力量，只要提供相同的公共服務，就應該享受相同的稅收優惠政策。

　　擴大公共服務供給，還必須不斷提高公共服務能力，而公共服務能力的提高需要引入競爭機制。要形成有序的競爭機制，政府必須加強監督管理，及時糾正各種有違市場公競爭原則的行為，維護市場競爭秩序，要使事業單位、其他社會服務主體公競爭：一是公共服務提供主體具有獨立法人地位，能夠承擔法人責任;二是防止政府機關監督管理和事業單位提供服務之間的關聯性，防止市場主體與政府之間的利益輸送;三是要充分保證信息公開，使各類公共服務主體在信息對稱的條件下進行競爭，政府在各種法律、政策和規則下進行有效監管。(作者單位：中國人事科學研究院)